Modelos de gestión de los ferrocarriles de América Latina y el Caribe

Por Jorge Kohon.

El modelo histórico

Los ferrocarriles de América Latina y el Caribe se han desempeñado hasta hace un par de décadas como empresas ferroviarias verticalmente integradas. Es decir, como empresas que tenían a su cargo tanto la infraestructura (su mantenimiento y rehabilitación, y también el control del tráfico), como las operaciones ferroviarias (circular trenes, e incorporar y mantener locomotoras y vagones). Ese modelo de gestión fue aplicado en todo el mundo ya se tratara de concesiones al sector privado o empresas ferroviarias estatales y, también, en los más de 500 ferrocarriles de carga —de distintos tamaños, y de gestión y propiedad privada, incluida la infraestructura— de Estados Unidos.

La integración vertical y el acceso competitivo en las nuevas concesiones

Hace un par de décadas, el modelo de gestión para las nuevas concesiones elegido en la región, con empresas ferroviarias de menor tamaño, continuó siendo predominantemente la integración vertical, con un único ferrocarril (el concesionario) con derechos comerciales sobre el territorio concedido, esto es, captar tráfico y operar. Sin embargo, algunos países buscaron inicialmente (México) o introduciendo modificaciones a través de renegociaciones a los contratos originales (Argentina) aumentar la competencia intraferroviaria, sin romper la integración vertical.

Así, México definió que sus concesionarios verticalmente integrados, “titulares” de las concesiones, mantendrían la exclusividad comercial excepto en ciertos puntos relevantes de concentración de cargas (grandes centros industriales, principales puertos) de las redes concesionadas, para los que estableció contractualmente que un concesionario “vecino” tendría “derechos de pasos comerciales” para acceder a esos centros concentradores de cargas, circulando sobre líneas ferroviarias específicas, claramente definidas. Esos derechos de paso comerciales le permiten captar o entregar carga exclusivamente en esas localizaciones, ejerciendo de esta manera competencia sobre el concesionario “titular”. El concesionario “vecino” con “derechos de paso comerciales” debe pagar un peaje por el uso de la infraestructura del concesionario titular. El de México es un caso representativo de modelo de gestión verticalmente integrado con acceso competitivo.

En Argentina, la renegociación de los contratos de los concesionarios ferroviarios de cargas, también verticalmente integrados, condujo a la introducción de la figura de “demanda insatisfecha”, inexistente en los contratos de concesión originales. Esta prevé que si un cargador no es atendido por el ferrocarril que debería servir a su carga, puede presentarse ante la autoridad regulatoria y denunciar “demanda insatisfecha”. La autoridad regulatoria debe convocar a las partes (ferrocarril y cargador) para alcanzar un acuerdo satisfactorio entre las partes y, en caso de no lograrlo, puede convocar a otro operador (nuevo o preexistente) para que opere en el territorio del ferrocarril que no presta el servicio requerido, atendiendo exclusivamente ese tráfico “insatisfecho”.

Open Access

Unas décadas atrás surgió, especialmente en relación con los sectores de energía y telecomunicaciones, el concepto de “Open Access” de manera que sobre una misma infraestructura puedan desempeñarse distintos prestadores que pagan un peaje al propietario/operador de la infraestructura. El Open Access ferroviario ha alcanzado su máximo desarrollo conceptual y práctico en Europa, donde la existencia de una trocha única, estándar, fue vista como una oportunidad, frente a fuertes caídas en el tráfico de cargas, para aumentar la limitada dimensión ferroviaria de cada país, trasponiendo las barreras nacionales y abriendo el continente a una mayor actividad. A esa tarea fueron convocados tanto operadores estatales de los distintos países como nuevos operadores privados de servicios de cargas. El Open Access se está extendiendo, gradualmente, a los servicios de pasajeros de larga distancia.

En América Latina y el Caribe, el caso más explícito de Open Access está en la denominada Región Sur de los ferrocarriles de Chile. La Región Sur se extiende desde Santiago hacia el sur del país y sus puertos principales. Su infraestructura, de trocha ancha, pertenece a la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, EFE, estatal. Sobre esa infraestructura opera la propia EFE prestando servicios de pasajeros de larga distancia. La concesión de los servicios de carga sobre la red sur consideró que sobre esa infraestructura se sumarían uno o más operadores ferroviarios de cargas bajo el modelo de Open Access, que pagarían peaje a EFE. Inicialmente los servicios de carga se concesionaron a un único operador, y aunque nominalmente el esquema regulatorio permitía, a futuro, la entrada de nuevos operadores, al haber establecido fuertes barreras económicas a la entrada de nuevos operadores, el surgimiento de un segundo operador se hizo en la práctica altamente improbable. Durante poco menos de 10 años, el concesionario inicial (Ferrocarriles del Pacífico, Sociedad Anónima, FEPASA) fue el único operador ferroviario de cargas sobre las vías de EFE. En ese momento, y por razones que aun tienen varias interpretaciones, la empresa minera estatal Codelco decidió tomar a su cargo los pagos que permitieron la entrada de un nuevo operador ferroviario (Transportes Andrés Pirazolli, TRANSAP) para movilizar su tráfico de ácido sulfúrico. El golpe fue duro para FEPASA ya que la demanda ferroviaria total de la red sur es reducida y se encuentra en el orden de los 10 millones de toneladas con distancias medias que no superan los 200 kilómetros. Unos 12 años después de la entrada en operaciones de TRANSAP, dos operadores diferenciados conviven sobre las vías de EFE: FEPASA es un “operador general” con una variedad de clientes y tráficos, mientras que TRANSAP solo agregó un cliente, también relevante (la Compañía Manufacturera de Papeles y Cartones), para la que transporta celulosa. FEPASA atiende hoy poco más del 70% del tonelaje ferroviario de la red sur y TRANSAP, poco menos del 30% restante. La actividad ferroviaria de Chile creció, entre 1999 y 2012, alrededor del 80%, superando levemente el crecimiento de la economía chilena. La discusión sobre si ha sido adecuado contar con más de un operador en un mercado ferroviario de estas dimensiones, pequeño, no está saldada. Hay voces que celebran el aumento de la competencia y también hay otras que señalan que TRANSAP “descremó” el mercado, atendiendo solo a los clientes grandes de mayor capacidad de pago, lo que impidió la consolidación de un único operador sólido y rentable, que atienda a todos los clientes y no solo a los mayores.

Perú creó su propio modelo de gestión. Buscó quedarse, al menos en teoría, con lo mejor de ambos mundos. Estableció que los adjudicatarios del llamado a licitación debían crear dos compañías separadas: la primera de ellas, el concesionario (de la infraestructura), tiene a su cargo su mantenimiento y rehabilitación y el control de tráfico; y la segunda, el operador, con contabilidad separada, la operación de trenes. En términos de modelos de gestión, no se “rompe” en la práctica la integración vertical al pertenecer ambas empresas (el concesionario y el operador) al mismo grupo empresario y se permite, al mismo tiempo, mayor competencia, a través del Open Access, en la parte no monopólica de la actividad (la operación). Solo entró más de un operador en los servicios de pasajeros de la línea Cusco-Machu Picchu, dedicada principalmente al turismo internacional de alta capacidad de pago y alta rentabilidad, donde durante varios años convivieron sobre la misma infraestructura tres operadores (actualmente, dos). Si bien este esquema exige que el regulador esté alerta para evitar cualquier intento del concesionario de la infraestructura para discriminar a los operadores no propios, la convivencia entre operadores ha resultado esencialmente pacífica. A su vez, las dimensiones pequeñas del mercado ferroviario de cargas (3 millones de toneladas anuales) no alentó el surgimiento de otro operador ferroviario de estos servicios.

Integración vertical vs. Open Access

La discusión sobre la conveniencia de uno u otro modelo no está cerrada: existen opiniones a favor de uno y otro. La principal crítica hacia el Open Access es que la división entre infraestructura y operaciones no permite optimizar a la empresa ferroviaria en su conjunto y, por sobre todo, al autorizar la participación de más de un operador, puede conducir a prácticas predatorias entre operadores, especialmente en mercados ferroviarios pequeños, como el de la mayoría de los países latinoamericanos salvo Brasil y México.

¿Cómo sigue la película? ¿Hay más Open Access en el futuro de los ferrocarriles de América Latina? Sí, lo hay. ¿Dónde? En Brasil, donde a una red en operaciones del orden de los 20.000 kilómetros se le está sumando la construcción de otros 10.000 kilómetros de línea en los próximos 20 años. Pero la visión estratégica de los ferrocarriles que allí se prevén, y su modelo de gestión de Open Access, serán motivo de otra nota.

Jorge Kohon es ingeniero civil en transporte, con más de 30 años de experiencia en la economía, planeamiento, gestión, operaciones y políticas de transporte ferroviario. Ha sido funcionario público y ha trabajado como consultor en los sistemas ferroviarios de 13 países de América Latina y Asia. Actualmente se desempeña en consultoría independiente y es miembro del Instituto de Transporte de la Academia Nacional de Ingeniería de la República Argentina.